Ngày 18/6/2020, Quốc hội khóa XIV đã chính thức thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (gọi tắt là Luật năm 2020) và có hiệu lực từ ngày 01/01/2021. Theo đó, 51 điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật được sửa đổi, bổ sung và một số từ, cụm từ được sửa đổi, bổ sung, thay thế.

  Trong phạm vi bài viết, tác giả nêu một số điểm mới nổi bật, đáng chú ý trong hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND tỉnh.
1. Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật
Bên cạnh hệ thống văn bản quy phạm pháp luật hiện hành (Điều 4 Luật năm 2015), khoản 1 Điều 1 Luật năm 2020 đã sửa đổi, bổ sung thêm một số văn bản khác, cụ thể:
a) Nghị quyết liên tịch giữa các chủ thể:
- Ủy ban Thường vụ Quốc hội;
- Chính phủ;
- Đoàn Chủ tịch Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam.
b) Thông tư liên tịch giữa các chủ thể:
- Chánh án Tòa án nhân dân tối cao;
- Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao;
- Tổng Kiểm toán nhà nước;
- Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.
Để tránh sự nhầm lẫn trong việc ban hành Thông tư liên tịch giữa các chủ thể liên ngành, Luật năm 2020 nhấn mạnh việc “Không ban hành thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ”.
2. Sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ hoặc đình chỉ việc thi hành văn bản quy phạm pháp luật
a) Nếu khoản 1 Điều 12 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (Luật năm 2015) quy định:
“Văn bản quy phạm pháp luật chỉ được sửa đổi, bổ sung, thay thế hoặc bãi bỏ bằng văn bản quy phạm pháp luật của chính cơ quan nhà nước đã ban hành văn bản đó hoặc bị đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ bằng văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên có thẩm quyền”.
Thì khoản 3 Điều 1 Luật năm 2020 đã điều chỉnh nội dung này theo hướng:
“Văn bản quy phạm pháp luật chỉ được sửa đổi, bổ sung, thay thế hoặc bãi bỏ bằng văn bản quy phạm pháp luật của chính cơ quan nhà nước đã ban hành văn bản đó hoặc bị đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ bằng văn bản của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền”.
Khác với Luật năm 2015, Luật năm 2020 đã quy định cụ thể 03 trường hợp một văn bản quy phạm pháp luật có thể đồng thời sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ nội dung trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật do cùng cơ quan ban hành, gồm:
- Để thực hiện điều ước quốc tế có liên quan mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên;
- Nội dung sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ có liên quan chặt chẽ với nhau để bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất với văn bản mới được ban hành;
- Để thực hiện phương án đơn giản hóa thủ tục hành chính đã được phê duyệt.
b) Theo Luật năm 2015, khi ban hành văn bản quy phạm pháp luật, nội dung của văn bản đã ban hành trái với văn bản mới, cơ quan ban hành văn bản phải sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ trong văn bản mới đó. Trong trường hợp chưa thể sửa đổi, bổ sung ngay, cơ quan ban hành văn bản phải xác định rõ trong văn bản mới nội dung trái với quy định của văn bản quy phạm pháp luật mới; đồng thời có trách nhiệm sửa đổi, bổ sung trước khi văn bản quy phạm pháp luật mới có hiệu lực thi hành.
Bên cạnh việc tiếp tục áp dụng quy định này, Luật năm 2020 đã mở rộng quy định:
“Trường hợp văn bản, phần, chương, mục, tiểu mục, điều, khoản, điểm của văn bản quy phạm pháp luật do mình đã ban hành có quy định khác với văn bản mới nhưng cần tiếp tục được áp dụng thì phải được chỉ rõ trong văn bản mới đó”.
Như vậy, Luật năm 2020 cho phép việc tiếp tục áp dụng quy định đã ban hành nhưng khác với văn bản mới do cùng một cơ quan ban hành. Tuy nhiên, việc áp dụng này phải được chỉ rõ trong văn bản mới đó.
3. Những hành vi bị nghiêm cấm
Quy định tại khoản 4 Điều 14 Luật năm 2015 không cho phép Nghị quyết của HĐND các cấp quy định về thủ tục hành chính.
Tuy nhiên, khoản 4 Điều 1 Luật năm 2020 cho phép HĐND tỉnh có thẩm quyền ban hành quy định thủ tục hành chính theo hình thức Nghị quyếtđối với 1 trong 2 trường hợp:
- Thứ nhất, được luật, nghị quyết của Quốc hội giao;
- Thứ hai, trường hợp cần thiết phải quy định thủ tục hành chính trong Nghị quyết của HĐND cấp tỉnh quy định về biện pháp có tính chất đặc thù phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của địa phương(Khoản 4 Điều 27 Luật năm 2015).
4.Đề nghị xây dựng nghị quyết
So với Luật năm 2015, quy định về đề nghị xây dựng nghị quyết đã được sửa đổi, bổ sung tại khoản 32 Điều 1 Luật năm 2020, cụ thể:
“3. Đề nghị xây dựng nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh có nội dung quy định tại khoản 4 Điều 27 của Luật này thì trước khi trình Thường trực Hội đồng nhân dân phải thực hiện theo quy định từ Điều 112 đến Điều 116 của Luật này”.
Như vậy, chỉ đối với Nghị quyết của HĐND cấp tỉnh có nội dung quy định biện pháp có tính chất đặc thù phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của địa phương, đề nghị xây dựng nghị quyết phải thực hiện theo quy định từ Điều 112 đến Điều 116 trước khi trình Thường trực HĐND cho ý kiến. Quy định này đã giảm 02 trường hợp so với Luật năm 2015 cụ thể: (i) chính sách, biện pháp nhằm bảo đảm thi hành Hiến pháp, luật, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên; (ii) biện pháp nhằm phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quốc phòng, an ninh ở địa phương (khoản 2 và 3 Điều 27 Luật năm 2015).
Ngoài ra, sự thay đổi của quy định này cũng dẫn đến việc thay đổi thành phần hồ sơ đề nghị xây dựng nghị quyết trình Thường trực HĐND tỉnh được quy định tại khoản 2 và 3 Điều 117.Điều này thể hiện tại khoản 34 Điều 1 Luật năm 2020.
5. Thông qua chính sách trong đề nghị xây dựng nghị quyết
Đối với đề nghị xây dựng nghị quyết do UBND tỉnh trình, bên cạnh việc yêu cầu UBND tỉnh có trách nhiệm xem xét, thảo luận và biểu quyết để thông qua các chính sách trong từng đề nghị xây dựng nghị quyết, khoản 33 Điều 1 Luật năm 2020 đã quy định cụ thể thành phần hồ sơ để trình UBND tỉnh, gồm:
- Tài liệu quy định tại Điều 114;
- Báo cáo thẩm định đề nghị xây dựng nghị quyết;
- Báo cáo giải trình, tiếp thu ý kiến thẩm định.
6. Nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo nghị quyết
Khoản 35 Điều 1 Luật năm 2020 đã điều chỉnh nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo nghị quyết đối với từng trường hợp nghị quyết, cụ thể:
- Nghị quyết có nội dung quy định chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên(khoản 1 Điều 27): Phải bảo đảm phù hợp với văn bản quy phạm pháp luật đã giao quy định chi tiết.
- Nghị quyết có nội dung quy định: (i) chính sách, biện pháp nhằm bảo đảm thi hành Hiến pháp, luật, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên; (ii) biện pháp nhằm phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quốc phòng, an ninh ở địa phương(khoản 2 và 3 Điều 27): Đánh giá tác động của chính sách đối với dự thảo nghị quyết.
- Nghị quyết có nội dung quy định biện pháp có tính chất đặc thù phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của địa phương(khoản 4 Điều 27): Phải bảo đảm thống nhất với các chính sách đã được thông qua.
7. Thẩm định dự thảo nghị quyết do UBND cấp tỉnh trình
a) Theo quy định tại khoản 1 Điều 121 Luật năm 2015, cơ quan chủ trì soạn thảo phải gửi hồ sơ dự thảo nghị quyết đến Sở Tư pháp để thẩm định “chậm nhất là 20 ngày trước ngày Ủy ban nhân dân họp”.
Tuy nhiên, Luật năm 2020 đã sửa đổi theo hướng kéo dài thời hạn thẩm định của Sở Tư pháp, cụ thể: “Chậm nhất là 25 ngày trước ngày Ủy ban nhân dân họp, cơ quan chủ trì soạn thảo phải gửi hồ sơ dự thảo nghị quyết đến Sở Tư pháp để thẩm định”.
b) Đối với hồ sơ gửi thẩm định dự thảo nghị quyết có nội dung quy định tại khoản 2 và 3 Điều 27, ngoài các thành phần theo yêu cầu tại khoản 2 Điều 121 Luật năm 2015, Luật năm 2020 đã bổ sung: “báo cáo đánh giá tác động của chính sách”.Quy định mới này cũng được áp dụng đối với thành phần hồ sơ dự thảo nghị quyết trình UBND cấp tỉnh (khoản 1 Điều 122) và hồ sơ dự thảo nghị quyết gửi đến Ban của HĐND tỉnh được phân công thẩm tra (khoản 2 Điều 124).
c) So với quy định hiện hành, Luật năm 2020 đã quy định cụ thể và chi tiết hơn về nội dung thẩm định dự thảo nghị quyết, cụ thể:
- Sự cần thiết ban hành nghị quyết quy định tại khoản 2 và khoản 3 Điều 27 của Luật này; đối tượng, phạm vi điều chỉnh đối với dự thảo nghị quyết;
- Sự phù hợp của nội dung dự thảo nghị quyết với đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách của Nhà nước; tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của dự thảo nghị quyết với hệ thống pháp luật;
- Sự phù hợp của nội dung dự thảo nghị quyết với văn bản đã giao cho Hội đồng nhân dân quy định chi tiết; sự phù hợp của nội dung dự thảo nghị quyết với các chính sách trong đề nghị xây dựng nghị quyết đã được thông qua theo quy định tại Điều 116 của Luật này;
- Ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản.
d) Khác với khoản 4 Điều 121 Luật năm 2015, Luật năm 2020 đã gia hạn thời hạn là 15 ngày kể từ ngày nhận đủ hồ sơ gửi thẩm định, Sở Tư pháp có trách nhiệm gửi báo cáo thẩm định đến cơ quan chủ trì soạn thảo.
8. Thẩm tra dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh
Theo Điều 124 Luật năm 2015, Ban của HĐND cấp tỉnh có trách nhiệm thẩm tra dự thảo nghị quyết trước khi trình HĐND cấp tỉnh xem xét, quyết định.Điều khoản này cũng quy định về thời hạn cơ quan trình dự thảo nghị quyết phải gửi hồ sơ đến Ban của HĐND để thẩm tra; nội dung thẩm tra; thời hạn gửi báo cáo thẩm tra đến Thường trực HĐND. Tuy nhiên:
a) Điểm b khoản 38 Điều 1 Luật năm 2020 cho phép: “Cơ quan thẩm tra không tiến hành thẩm tra dự thảo nghị quyết khi chưa đủ các tài liệu trong hồ sơ hoặc hồ sơ gửi không đúng thời hạn theo quy định tại khoản 2 Điều này”.
b) Đối với nghị quyết có nội dung quy định tại khoản 2 và 3 Điều 27, bên cạnh những yêu cầu về nội dung thẩm tra được quy định tại khoản 3 Điều 124, điểm c khoản 38 Điều 1 Luật năm 2020 đã bổ sung yêu cầu về: “Sự cần thiết ban hành nghị quyết quy định tại khoản 2 và khoản 3 Điều 27 của Luật này…”.
9. Các trường hợp xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn
So với quy định của Luật năm 2015, Luật năm 2020 đã sửa đổi, bổ sung và mở rộng thêm các trường hợp văn bản được xây dựng và ban hành theo trình tự, thủ tục rút gọn, cụ thể:
- Trường hợp khẩn cấp theo quy định của pháp luật về tình trạng khẩn cấp; trường hợp đột xuất, khẩn cấp trong phòng, chống thiên tai, dịch bệnh, cháy, nổ; trường hợp cấp bách để giải quyết những vấn đề phát sinh trong thực tiễn.
- Trường hợp cần ngưng hiệu lực toàn bộ hoặc một phần của văn bản quy phạm pháp luật để kịp thời bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân.
- Trường hợp cần sửa đổi ngay cho phù hợp với văn bản quy phạm pháp luật mới được ban hành; trường hợp cần ban hành ngay văn bản quy phạm pháp luật để thực hiện điều ước quốc tế có liên quan mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên.
- Trường hợp cần bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản quy phạm pháp luật trái pháp luật hoặc không còn phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội.
- Trường hợp cần kéo dài thời hạn áp dụng toàn bộ hoặc một phần của văn bản quy phạm pháp luật trong một thời hạn nhất định để giải quyết những vấn đề cấp bách phát sinh trong thực tiễn.
10. Ngưng hiệu lực văn bản quy phạm pháp luật
a) Các trường hợp văn bản quy phạm pháp luật ngưng hiệu lực toàn bộ hoặc một phần cho đến khi có quyết định xử lý của cơ quan nhà nước có thẩm quyền:
Ngoài các trường hợp bị đình chỉ việc thi hành theo quy định tại khoản 3 Điều 164, khoản 2 Điều 165, khoản 2 và 3 Điều 166, khoản 2 và 3 Điều 167, Luật năm 2020 đã bổ sung thêm trường hợp được quy định tại khoản 1 Điều 170, cụ thể:
“Cơ quan nhà nước trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm rà soát, hệ thống hóa các văn bản quy phạm pháp luật; nếu phát hiện có quy định trái pháp luật, mâu thuẫn, chồng chéo, hết hiệu lực hoặc không còn phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội thì tự mình hoặc kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền kịp thời đình chỉnh việc thi hành, bãi bỏ, sửa đổi, bổ sung, ban hành văn bản mới hoặc thay thế văn bản quy phạm pháp luật…”.
b) Việc quyết định ngưng hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật, điểm b khoản 1 Điều 153 Luật năm 2015 quy định:
“Cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật quyết định ngưng hiệu lực của văn bản đó trong một thời hạn nhất định để giải quyết các vấn đề kinh tế - xã hội phát sinh”.
Tuy nhiên, Luật năm 2020 đã điều chỉnh về việc quy định thời hạn và mục đích ngưng hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật như sau:
“Cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật quyết định ngưng hiệu lực toàn bộ hoặc một phần của văn bản đó để kịp thời bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân”.

Thực hiện: Phương Anh